Lula sanciona medida que pode retirar R$ 16,6 bilhões dos recursos destinados à saúde e à educação
Lei sancionada em agosto muda a base dos pisos constitucionais e pode retirar até R$ 16,6 bilhões das duas áreas em 2027
A Lei Complementar nº 235, sancionada em 27 de agosto de 2026 sem vetos e publicada no Diário Oficial da União no dia seguinte, produziu um efeito que vai muito além do seu propósito declarado de conter a alta dos combustíveis. O texto, que autoriza o governo a reduzir alíquotas federais sobre diesel, gasolina, etanol e querosene de aviação para amortecer o impacto do conflito no Oriente Médio, carrega em seu artigo 14 uma alteração silenciosa na engenharia de financiamento da saúde e da educação públicas. A partir de 2027, a União poderá deixar de aplicar nessas duas áreas um montante que, na hipótese mais extrema projetada por economistas, alcança R$ 16,6 bilhões.
A operação legislativa não modifica os percentuais mínimos fixados pela Constituição. A União continua obrigada a destinar 15% da receita corrente líquida às ações e serviços públicos de saúde e a aplicar o piso constitucional em manutenção e desenvolvimento do ensino. O que a lei faz é retirar da base sobre a qual esses percentuais incidem as receitas obtidas com a exploração de petróleo e gás natural, incluindo royalties, participações especiais e os valores da comercialização de óleos pertencentes à União. O percentual permanece intacto no papel, mas passa a ser calculado sobre uma soma menor. Quinze por cento de uma base reduzida resulta em menos dinheiro chegando a hospitais e escolas, sem que uma única vírgula da Constituição seja alterada. O mecanismo só se aplica enquanto houver previsão de déficit fiscal, o que, na prática orçamentária corrente, significa que a exclusão tende a operar plenamente no próximo exercício.
As estimativas sobre a dimensão exata dessa redução divergem, e a diferença entre elas é reveladora da complexidade do cálculo. A Instituição Fiscal Independente, órgão técnico vinculado ao Senado Federal, projetou uma perda de aproximadamente R$ 4,7 bilhões apenas no piso federal da saúde em 2027. A esse valor, soma-se a antecipação de R$ 3 bilhões em despesas temporárias originalmente previstas para o próximo ano, mas deslocadas para 2026, o que eleva a retirada imediata a pelo menos R$ 7,7 bilhões para o conjunto das duas áreas. Já uma nota técnica do Instituto de Finanças Funcionais para o Desenvolvimento, citada em reportagem do jornal O Estado de S. Paulo, projeta um intervalo mais amplo: a redução conjunta pode variar entre R$ 8,6 bilhões e R$ 14,3 bilhões. Quando se consideram os efeitos combinados de todas as alterações aprovadas, incluindo a supressão da regra que impedia a contabilização de recursos do Fundo Social do Pré-Sal dentro dos pisos, a perda potencial atinge o teto de R$ 16,6 bilhões. Esse valor máximo é uma estimativa de redução possível, não um corte já consumado, e sua materialização dependerá da execução orçamentária e do comportamento das receitas de petróleo e gás no próximo ano.
O segundo vetor de impacto está no artigo 13 da mesma lei. As Leis Complementares nº 223, de 2025, e a Lei nº 15.164, também de 2025, haviam destinado à saúde e à educação uma fatia dos recursos do Fundo Social do Pré-Sal e proibido expressamente que esse dinheiro fosse contabilizado dentro dos pisos constitucionais. A intenção era assegurar que esses valores representassem um acréscimo real ao financiamento das áreas, e não uma substituição de recursos já obrigatórios. A nova lei suspende essa proibição e antecipa até R$ 3 bilhões dessa verba de 2027 para 2026, permitindo que o mesmo dinheiro seja usado para fechar as contas do ano corrente e, ao mesmo tempo, compute-se no piso do ano seguinte como se fosse aplicação adicional. O resultado é uma dupla contagem que reduz, na prática, o esforço fiscal efetivamente novo em favor da saúde e da educação.
A trajetória legislativa que resultou nesse dispositivo contrasta com a transparência esperada para uma medida de tal magnitude. O projeto que deu origem à lei, o PLP nº 114/2026, de autoria do deputado Paulo Pimenta, líder do governo na Câmara, nasceu em abril de 2026 com o objetivo declarado de mitigar os efeitos da volatilidade internacional dos preços da energia. Os dispositivos que afetam os pisos da saúde e da educação não constavam do texto original nem foram objeto de emendas apresentadas em plenário. Eles foram incorporados ao parecer da relatora, deputada Marussa Boldrin, e, segundo registros da tramitação, a inclusão foi negociada em reunião da relatora com o ministro do Planejamento, Bruno Moretti. A Câmara aprovou o texto por 318 votos a 113 e o Senado por 61 a 2, ambos no mesmo dia 12 de agosto, em poucas horas, sem audiência pública e sem que houvesse tempo hábil para que a imprensa e a sociedade civil compreendessem a extensão do que estava sendo votado. Quando o PL tentou suprimir o dispositivo por meio de destaque, o governo mobilizou sua base e o manteve por 43 votos a 20.
A sanção seguiu o mesmo padrão de discrição. A lei recebeu a data de 27 de agosto, quinta-feira, exatamente o dia em que o presidente concedeu entrevista ao Jornal Nacional e se apresentou como defensor das políticas sociais. A publicação no Diário Oficial ocorreu apenas na sexta-feira, 28, na última edição antes do fim de semana, sem a cerimônia pública que costuma marcar atos dessa natureza. A agenda oficial da Presidência naquele dia listava um único compromisso, a entrevista à TV Globo, e não fazia menção à sanção.
O contexto fiscal em que a medida se insere ajuda a explicar o ímpeto de abrir espaço no Orçamento. A dívida pública federal havia atingido R$ 9,27 trilhões em junho de 2026, e o governo precisava acomodar despesas e sinalizar controle das contas em um ano de eleições gerais. A arrecadação extraordinária com petróleo e gás, que saltou de R$ 9 bilhões no primeiro trimestre de 2025 para R$ 28 bilhões no mesmo período de 2026 em razão do choque internacional de preços, tornou-se uma fonte atraente de recursos para compensar renúncias tributárias e, ao mesmo tempo, aliviar a pressão sobre o piso da saúde sem revogar formalmente o direito constitucional. A lei autoriza que a perda de arrecadação com a redução dos impostos sobre combustíveis seja compensada pelo aumento extraordinário das receitas da União decorrente desse mesmo choque, o que, na prática, vincula o alívio tributário ao setor de combustíveis à redução do financiamento das áreas sociais.
Especialistas em direito constitucional e em finanças públicas apontam que a mudança cria um precedente de difícil contenção. Se a exclusão de uma receita da base de cálculo dos pisos pode ser feita por lei complementar, sem emenda à Constituição, abre-se a possibilidade teórica de que outras receitas sejam sucessivamente retiradas da mesma base, uma após a outra, até que o piso da saúde e o da educação percam eficácia prática sem que o texto constitucional seja formalmente descumprido. A tese oficial sustenta que “a regra constitucional não mudou”, mas a lógica do mecanismo indica que o percentual mínimo pode ser preservado no enunciado enquanto a base sobre a qual ele incide é progressivamente esvaziada.
Para 2027, o cenário que se desenha é de um Orçamento em que a saúde e a educação contam com menos recursos do que a regra constitucional, na sua acepção original, previa. Os R$ 4,7 bilhões que deixam de ingressar no piso da saúde, os R$ 3 bilhões antecipados de 2027 para 2026 e a suspensão da proibição de contabilização dos recursos do Fundo Social do Pré-Sal combinam-se para produzir um efeito que, na hipótese mais ampla, chega a R$ 16,6 bilhões. O número final dependerá das receitas efetivamente realizadas e das decisões orçamentárias que ainda serão tomadas, mas o arcabouço jurídico que permite essa redução já está em vigor. A lei que nasceu para proteger o bolso do consumidor de combustíveis terminou por redesenhar, em silêncio, a fronteira do financiamento das duas áreas que a Constituição trata como prioridade absoluta.
Fontes consultadas: Diário Oficial da União; Presidência da República; Instituição Fiscal Independente do Senado Federal; Câmara dos Deputados; Senado Federal; Agência Brasil; Poder360; Gazeta do Povo; GP1; Jornal Fatos e Notícias; O Estado de S. Paulo; Instituto de Finanças Funcionais para o Desenvolvimento.
